乡村振兴PPP项目操作的关键点解读，咨询机构持续助力乡村发展

“三农”问题一直以来是全党工作中的重中之重，各级政府的重视程度较高。这也对乡村振兴PPP项目的开展提出了更高要求。

        （1）以社会利益最大化为目标，加强政府引导和支持

乡村振兴PPP项目所涉主体众多，包括了政府、社会资本、农民以及集体经济组织等，因此在项目风险和收益的安排上需要充分权衡各方利益需求，总体要以社会利益最大化为目标，运营中定价要合理，实现各方利益的“最大公约数”。既不能一味迎合社会资本，将服务和产品定价过高，也要保障项目公司的合理利润，确保项目运营的可持续性，考虑到此类项目前期投资大、市场培育期长的特点，如果项目运营前期利润率低于合同规定水平的，政府应该提供适度的财政补贴和优惠政策倾斜来帮助社会资本得到合同相应的利润。同时，注意根据市场发育水平和阶段及时地调整有关定价水平和补贴力度，在合同中事先预留和约定调价机制，努力保持各方利益的动态平衡。

     （2）妥善处理土地关系和农民利益

乡村振兴究其本质是振兴农业、农村和农民，因此乡村振兴PPP项目必须处理好与“三农”中两大核心问题——土地和农民——的关系，总的来说，就是要解决好土地使用和农民利益的问题。

PPP项目的核心基础之一就是SPV对项目土地的使用和收益。根据《中华人民共和国土地管理法》，农村土地以农民集体所有为主，PPP项目中可能涉及使用的农民集体所有土地，按照用途分为农用地、建设用地和未利用地。

对于农民集体所有的农业用地，我国实行的是承包经营制，关于承包土地经营权，中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年11月印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地，其中，“互换”、“转包”和“转让”的形式原则上在本集体经济组织成员之间进行，因此适用于农户与SPV之间的方式主要是“出租”和“入股”两种。在具体的流转过程中，需要综合考虑各方面因素，例如，PPP项目的“规模效应”和农民承包地细碎化的特征本身是矛盾的存在，涉及到多户承包土地的项目中，如果由单户农民分别与SPV进行土地流转，一方面流转相对成本高效率低，另一方面单户农民在与SPV的协商谈判中可能因为信息、实力等方面的不均等不对称而无法保障自身的利益，为项目实施留下隐患，因此，可以考虑由相关主体（如农民合作社）先进行项目相关农地经营权的归集，然后统一流转至SPV。再例如，在农地经营权流转中，要注意风险和收益相匹配的原则，对于风险承担能力较弱的农民/合作社，可以考虑由其将土地出租给SPV，获取固定的租金而不承担SPV的经营风险；而对于风险承担能力相对较强的农民或者合作社，则可以根据双方意愿，约定基础租金和与SPV经营效益挂钩的浮动租金，让农民/合作社在承担SPV风险的同时也可以在项目公司经营状况良好时获得更大的收益，更进一步，对于有能力和意愿参与SPV经营管理的农民/合作社，也可以让其将土地经营权以作价入股的方式流转到项目公司，作为项目公司股东直接参与项目公司的日常经营活动，与社会资本共担风险、共享收益。

对于农民集体所有的建设用地，又可以分为宅基地、公益性建设用地和经营性建设用地，宅基地因其暂时没有明确和统一的流转规定（目前宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的有关政策仍处于探索阶段），且基本不会为PPP项目所涉及，本文暂不予深入讨论。对于公益性建设用地（即乡（镇）村公共设施、公益事业建设所需的集体所有建设用地）和经营性建设用地（即农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所需的集体所有建设用地），一般而言应根据《中华人民共和国土地管理法》第六十条、六十一条规定，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，还应依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，由县级以上人民政府办理审批手续。值得注意的是，2015年2月，全国人大常委会通过决定，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定（该等授权期限将于2018年12月31日届满），授权上述33个试点行政区域内，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以用出让、租赁、入股的形式获得存量农村集体经营性建设用地使用权。

对于未利用地，则应办理土地征收手续后依法供应给具体建设项目使用。

     （3）人才吸引和培养

当前大部分农村地区基层专业人才力量还相对薄弱，高素质的人才更是紧缺，而人才是振兴乡村的内生动力，吸引和培养扎根农村的人才队伍是推动乡村振兴迫切需要解决的问题，解决这一问题需要社会资本和政府方面的共同努力，首先政府方应积极推进扶植政策、金融支持、知识产权保护等基础服务，同时做好返乡人员创业服务、社保关系转移接续等衔接性工作，为吸引人才进而留住人才创造良好的政策环境。在此基础上，社会资本方/SPV不仅要利用自身较强的建设、运营管理能力来提高整个项目的效率，在具体项目中做好规划设计、基础设施建设、公共服务提供等基本工作的同时，还应该注重为本地区引进与项目服务内容相关的优秀人才，以及吸收和培养本地劳动力等工作，并可以将上述内容作为项目公司提供“服务”的内容之一，在PPP项目合同中予以约定，并与项目公司获取政府补贴的金额挂钩。让PPP项目除了直接提升相关领域公共服务提供水平外，同时为乡村发展振兴构建起长期、稳定的人才基础。

    （4）注重发展产业集群，为乡村发展注入持续动能

广大乡村地区蕴藏着大量的潜在PPP项目资源，例如农业生产领域的生态农田、多元农场建设，乡村基础设施领域的供电、供水、公路建设，生态领域的动植物保护、农业污染治理、山水林田湖综合治理，以及农业旅游领域的乡村景区、乡村文旅综合体、农业主题小镇等，各地在项目识别阶段，就应当根据本地区实际情况，努力用符合本地区优势、特点的线索串联和打造项目集群、产业链条，充分利用PPP项目的跨界关联性和产业带动性，让农村一二三产业在融合发展中同步升级、同步增值、同步受益，为乡村振兴注入可持续的产业集群动能。