德泓智库 | 片区开发项目演变历程及操作模式解析

片区开发的概念可追溯于2020年自然资源部发布的关于《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号）一文，是指由县级以上地方政府在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，组织开展的综合性开发建设活动。同时在部委相关文件中，也多见“综合开发模式”、“一体化实施”、“连片开发”的字眼等。

一、演变历程

片区开发项目通常是指针对相对成片的、具有一定规模的区域进行综合规划、建设、管理和运营，这其中包括土地的一级开发、二级物业开发以及三级管理运营。项目的投资内容一般涵盖土地一级整理、安置房、公益基础设施项目、市场化房地产二级开发、有一定收入的经营性基础设施项目、产业导入孵化、城市基础设施运营等。收入来源主要可包括区域的土地出让净收益、非税收入、增量财税收入以及地产二级开发收益、运营租赁收益等。

我国的片区开发最早可以追溯到改革开放初期的招商局蛇口工业区。1979年1月，国务院正式批准在深圳市南山区设立的蛇口工业区，它由招商局集团负责建设、投资、开发、管理及经营。这一模式在20世纪80年代得到了广泛的推广和普及，各地政府开始纷纷设立高新技术产业开发区、经济技术开发区等。这些由政府直接投资和开发的经济开发区和高新区逐渐成为我国经济的重要组成部分。

我国片区开发大体上可以划分为以下六个阶段：

（一）地方政府操刀阶段：1994-2002年财政直投模式

我国自从1994年分税制改革后，中央财政收入占比显著提升，地方政府开始将土地作为经济发展的关键生产要素。在此阶段，政府主要通过财政直投的方式进行片区开发建设。然而，由于片区建设规模较大，为筹集足够的开发资金，各地政府纷纷成立城投公司向金融机构借款，进而对片区进行开发。在这一时期，片区开发的参与主体主要是政府（城投公司）和银行。

（二）土地整理阶段：2002-2009年土地分成模式

1999年，国土资源部下发《关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土资发〔1999〕358号）的文件中指出，要多渠道筹集资金，推进土地开发整理产业化，鼓励地方人民政府通过招标、合资、合作等方式与土地一级开发企业开展合作，逐步形成市场化、产业化的土地开发整理格局。因此，以天津泰达、华夏幸福等为代表的一级开发企业，通过与地方政府分成土地出让收益的方式，成为片区开发项目的主体之一。

然而，土地出让金的“体外循环”，引发了地方用地冲动的日益强烈，为抑制用地盲目扩张，2006年，国家相继发布了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）、《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综〔2009〕74号）等文件，明确将土地出让收支全额纳入地方政府性基金预算管理，土地出让收入全部上缴地方国库，所有支出将通过地方资金预算安排，实行彻底的“收支两条线”，从法规监管层面禁止了土地一级开发分成模式。

（三）施工企业垫资阶段：2009-2014年BT模式

随着2008年全球金融危机的爆发，国家提出了著名的“4万亿”投资计划，以刺激经济发展。一些地方政府已经开始不再仅仅依靠一级开发企业来完成该地区的开发项目，而是利用BT融资模式将建筑企业引入该片区的开发中，并利用建筑企业来平衡开发企业并将其收益汇报控制在合理范围内。

BT项目不是当期债务，而是项目建成移交3到5年后的债务，这些债务往往需要下届政府来承担，给地方政府带来了很大的债务隐患。同时，由于BT没有后期的运营环节，移交后的工程质量很难得到保障，容易滋生豆腐渣工程。因此，在2012年底，财政部、发展改革委、银保监会和人民银行四部委联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，规定“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务”，至此BT模式逐步退出历史舞台。

而是项目竣工移交后3-5年产生的债务。这些债务往往需要下一届政府承担，这样给地方政府带来了巨大的债务风险。同时，由于BT模式缺乏后期运营环节，从而让项目的整体建设质量难以保证。因此，2012年底，财政部、发展改革委、银保监会、人民银行发布了关于制止地方政府违法违规融资行为的通知，其中规定“地方各级政府及其所属机构、社会组织等不得通过委托建设和承担年度回购责任的方式借入政府债务。”自此，BT模式逐渐退出历史舞台。

（四）社会资本合作阶段：2014-2018年PPP模式

2014年，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），各地开始逐步将PPP模式应用于片区开发项目中。PPP模式是由社会资本方与政府出资代表共同组建项目公司进行投资开发，收入的主要来源来自使用者付费和可行性缺口补助，可行性缺口补助需要纳入政府公共财政支出预算，投资收益有保障。

2019年，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），要求加强财政支出监管责任，确保本级每年度所有PPP项目的财政支出责任不超过当年一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算或国有资本运营预算中安排PPP项目运营补贴。对于大型城市片区开发项目，PPP模式下财政支出10%的红线较难支持地方政府后续的区域发展需求。

（五）授权经营阶段：2018-2020年ABO模式

2016年4月，北京市交通委员会代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》，标志着ABO模式正式落地。在ABO模式中，政府授权平台公司与社会资本股权合作，共同建设和运营该地区的开发项目。平台公司履行所有者的责任，根据协议提供所需的公共产品和服务，政府履行规则制定和绩效评估等职责，同时支付授权运营费。

ABO模式的主要优点是其不受PPP模式10%红线的控制，操作效率高。然而，ABO模式的直接授权也带来了地方政府与平台公司之间难以厘清的关系，这带来了政府隐性债务风险，并逐渐被行业抛弃。

（六）特许经营+联合开发阶段：2020年至今特许联合模式

为了更有效地遵守法律法规，我国一些地区开始通过“特许经营+联合开发”相结合的方式进行片区开发。这种模式是由地方政府发起特许经营项目，通过竞争性采购确定平台公司作为特许经营权人。平台公司随后公开购买社会资本，组建项目公司，负责整个地区的投资、建设和运营的工作。相较于ABO模式，此模式依法合规解决了三项资金链难题：一是通过特许经营采购，为地方财政支付给平台公司付费提供了依据；二是通过招标方式选择社会资本方，合法合规地进行“两标并一标”；三是将收益权用于应收账款质押融资，使项目不再承诺封闭经营，获得银行融资。

2019年，PPP项目叫停后，政府在最初的ABO模式的基础上进行了合规性讨论，本质是允许社会资本持有项目公司，从而绕过对城投的融资监管。但ABO和F-EPC模式的合规性仍不清楚。在《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号）中提到，“由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定隐性债务风险隐患”。

二、操作模式

目前主流相对合规的片区开发项目模式源自ABO、投资人+EPC模式的融合，主要是为了打通政府支付通道、规避政府隐性债务风险。

（一）【ABO模式】：指授权-建设-运营模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。片区开发的ABO模式，是指在当地政府的授权下，由片区开发建设主管部门将片区土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，授权和委托至成功转型平台公司或社会资本方企业，并以特许经营形式加以实施，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用的合作开发模式。

1、角色分工

政府：主导者，监管者与考核者，授权平台公司实施开发，负责规则制定、绩效考核、支付运营费用。平台公司：实施主体，履行业主职能，根据授权权限和合作协议负责片区开发的全部事项，管理片区的投融资、组建项目公司、项目建设与运营等。拥有“项目业主”和“受托经营者”双重身份。项目公司：项目的具体实施运作者，负责片区开发建设、投融资、建设、运营等工作。由项目公司招标引入施工单位作为工程总承包商，承担开发建设中各类具体工程的勘察、设计、施工等工作。

2、利益分配

土地出让收入：上缴财政，政府持有。经营性收入：项目公司持有，平衡开发建设成本。授权经营服务费：用于项目建设、更新改造和运营亏损补贴等。

3、回报机制

平台公司：政府购买基础设施和公共服务领域；合作期内授权的经营性项目收入；直接委托建设运营依法无需招标的政府投资项目。项目公司：平台公司支付，通过平台公司在开发建设工程中支付相关费用取得开发建设中投入的开发成本返还及投资收益。

4、特点

平台公司拥有“项目业主”和“受托经营者”双重身份，其投资回报与建设、运营密切联系，对片区开发质量有保障。投融资主体为项目公司或社会资本方，政府支付运营费，违规举债和隐形债务风险小。项目关键在于片区综合开发自平衡，实现市场化融资。

（二）【投资人+EPC模式】：政府通过直接授权或以竞争性方式确定平台公司，发起片区开发项目，平台公司依法依规公开选择投资人成立合资项目公司，进行片区开发的投资建设和运营。公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包，即所谓的交钥匙工程。既然是交钥匙，财政紧张的政府开始要求施工企业把融资环节也囊括进来，于是有了F+EPC。2019年《政府投资条例》出台，提出“政府投资项目不得由施工企业垫资建设”，于是有了“投资人+EPC”模式。这种模式由企业自有资金出资，将政府投资项目转换成企业投资项目，以规避上述规定。

1、角色分工

政府：作为业主，招标寻找承包商，审批，在经营收入不足以覆盖投资成本时，通过合规方式给予补助补贴，管理EPC总承包商。社会资本方：作为投资者和建设者，中标企业建设项目，负责项目设计、采购、施工，同时也由中标企业投资并获取投资收益。

2、融资方式

社会资本方市场化投融资。

3、回报机制

市场化投资回报：项目自身建设、运营、销售等。政府补助补贴：搭建合法合规平台，政府在具有相应财力的前提下，在经营收入不足以覆盖投资成本时，给予社会资本方补贴或奖励。

4、特点

采用该模式的片区开发项目为企业投资项目，非政府投资项目，企业投资、建设、持有运营，自负盈亏；社会资本中标人一般同时具备施工资质，且资金雄厚，具有招引投资者和工程招标“两标并一标”的特征；中标企业兼具建设与投资角色，可获取投资收益；政府转嫁工程建设风险给承包商，总价相对固定，因而投资高；设计、采购、施工快速沟通协调，极大缩短工期。

三、结 语

现阶段，合规依然是片区开发的关键词，不用在乎名字是叫ABO、投资人+EPC还是其他。社会资本要考虑的是政府不能兜底的，需要提高自身风险防范能力，在项目选择的时候，要充分考虑目标片区是否值得投资，是否能有经营收入，只赚工程利润不是长久之计，高质量开发、市场化融资才是片区开发最后的归宿。

历史车轮滚滚向前，时代潮流浩浩荡荡，随着我国投融资体制改革的逐渐深入，片区开发投融资模式也必然会推陈出新、不断演进，以更加依法合规地方式推动我国城镇化高质量发展。