德泓智库 | 重塑未来城市：片区城市更新及趋势探讨

精彩原创 2023年8月3日上午10:21

引言

在城市发展转型阶段的“优化增量、激活存量、提升质量”之中，片区更新是一种理念和方式，用以应对当前城市更新面临的各种困难。与单独地块和建筑的独立更新相区别，“片区城市更新”以其整体性的规划和打造，是一种将城市更新规划单元内所有需要更新的内容统筹组织为一个或几个“片区城市更新”的方法。

2022年底，我国人口常住城市化比率已达65.22%，根据国际经验，下一个阶段我们的城市将面临城市化问题的集中爆发期。对于中国来说，我国首当其冲的挑战是土地资源稀缺所带来的发展限制。然而，作为破解资源约束、实现可持续发展的重要手段，城市更新将在中国城镇化下半场中扮演着重要角色，并登上舞台，成为主要推动力量。

城市更新的定义

在城市建成区内，对基础设施不完善、存在安全隐患、土地建筑物用途不符合经济社会发展需求的区域开展的持续改善城市空间形态和功能的活动，具体行动方式包括拆除重建和综合整治等。

城市更新相关政策

2021年8月住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，旨在解决城市更新过程中大规模拆除和重建的问题，这标志着中国的城市更新将迎来新的变化和趋势。然而，随后反复的疫情及中国房地产行业的调整，使得各地城市更新进程受到了一定程度地拖延。

2023年，伴随着疫情的消散，人民的经济生活正在慢慢恢复到正常的轨道上。所以，今年的《政府工作报告》中再次提出了实施城市更新行动。

此次的城市更新不再仅仅关注通过大规模拆除重建带来的换新效果，会更加突出对城市持续发展、环境宜居和多元文化包容性的关注，更加倾向于实现渐进式换新。

换句话说，现在的城市更新会更好地遵循城市发展的规律，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，坚持“留改拆”并举，主要侧重于保留利用和提升功能，加强修缮改造。同时，注重提升功能，补齐城市短板，并增强城市活力。

2023年7月7日，住建部发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》建科〔2023〕30号，基于城市更新工作在全国的实施情况，对城市更新工作的5个方面加以规范，初步确立了国家层面城市更新的行动框架。这5个方面分别是：

坚持城市体检先行

发挥城市更新规划统筹作用

强化精细化城市设计引导

创新城市更新可持续实施模式

明确城市更新底线要求

城市更新是持续的城市经营工作

我国人口总量和城镇化人口规模已达到顶峰，城市建设用地规模不再呈现大规模增长，因此，城市开发的投资机会将逐渐减少。城市资产配置工作已基本完成，下一步的主要任务是将这些资产转化为实际效益，即转向城市经营领域。随着城市的不断发展，新的更新需求也将不断涌现，因此，城市更新将成为一个伴随整个城市生命周期的长期工作。

根据中国财富报告显示，全国住房市值已达到476万亿元。按照每年2%的城市更新率来计算，预计城市更新市场规模将达到约9.5万亿元左右。

“片区城市更新”是片区开发和城市更新的综合

片区更新特指在广阔的空间范围内，以保留、改良和拆除的方式进行推进，以城市风貌传承为独特特色，展示多样化的空间形态和多功能融合的特征，提升片区整体品质、活力和效益。其内涵关键词包括：片区、有机更新、多业态复合。

作为中层尺度，片区更新协调微观地块和宏观城市尺度，确保实施城市功能，完善并提升片区整体品质和效益，有效避免微观尺度更新的碎片化问题，并解决宏观尺度更新难以及时操作等挑战。在城市发展转型阶段的“优化增量、激活存量、提升质量”之中，片区更新是一种理念和方式，用以应对当前城市更新面临的各种困难。

与单独地块和建筑的独立更新相区别，“片区城市更新”以其整体性的规划和打造，是一种将城市更新规划单元内所有需要更新的内容统筹组织为一个或几个“片区城市更新”的方法。

它具有以下主要特点：统一规划、整体打造；分类研究、分步实施；类型多样、主体多元；政府主导、社会参与。

在“片区城市更新”中，涵盖了多种性质的项目片区，并共同服务于片区整体发展目标。因此，各项目的改造方式和资金来源也各不相同，主要包括以下几种类型：

老旧小区改造项目：主要内容包括老旧小区内部基础设施改造，增加智慧安防设施等，资金来源为财政资金及政府专项债。

城中村改造项目：主要包括拆除村居，新建安置房，建设道路、医院、学校等配套设施，资金来源为财政资金及政府专项债。

园区升级改造项目：主要包括现状厂房改造、升级后引入高技术企业，资金来源为原业主引入社会投资，财政补贴。

商业楼宇建设项目：主要包括拆除现状建筑，新建商业楼宇，资金来源为原业主自行筹资。

城区商业街改造项目：主要包括现状建筑外立面及内部装修改造，一般为政府统租后按统一风格改造，引入运营机构经营，资金来源为财政资金、社会投资。旧厂区拆除重建项目：主要包括现状厂区拆除重建，政府收回土地后重新，供应，资金来源为社会投资。

各主要城市片区级城市更新政策

全国主要城市陆续发布了城市更新专项规划和行动计划，为城市的更新工作制定了方针和目标。在这些计划中，片区级城市更新被视为一种重要的更新形式。尽管在不同地方，片区城市更新的概念可能有所不同，但是将若干“更新区域”“更新单元”或划定出来进行整体开发的思路是基本一致的。与零星的更新相比，片区城市更新具有系统性、综合性、投资平衡以及撬动社会资金等诸多优势：

系统性解决发展问题：单一建筑、地块的更新只能解决局部问题，只有片区城市更新才能解决城市发展的系统性问题。

综合利用政策工具：片区城市更新能够综合利用城市更新政策工具，统筹实现规划设定的改造目标。

投资收益自平衡：片区城市更新能够与基础设施补短板、土地一级开发等工作结合，形成投资收益自平衡的项目设计。撬动社会资金参与：片区城市更新总体投资规模大，能够实现乘数效应，撬动较大规模的社会资金参与项目实施。

片区城市更新项目难点解析

片区城市更新项目面临着分布散乱、权属繁复等困难，为了科学推动实施工作，有必要在片区内做好资金和资源的整合与分配工作，措施如下：

分布散乱：拟改造内容在城市更新单元内呈现零散分布，统计和识别变得困难；彼此之间的关联性较弱，规模效应不佳。

权属繁复：拟改造设施的权属十分繁杂，实现产权集中归集变得困难，需要根据权属人的意愿设计个性化的处理方案。

改造类型繁多：拟更新的设施涵盖多种改造类型，投资运营模式各异，要求实施主体具备综合性运营能力。

资金需求巨大：项目前期需要投入大量资金用于完成产权归集、基础设施补充等工作。

资金来源多样：片区城市更新的投资资金可以来自财政、社会等多个领域，对于资金的集结和整合是一个难题。

统筹设计、资源整合是解决片区城市更新项目的关键

一、多元化综合能力的协同实施地方政府：起到政策引导作用，制定有利于城市更新的政策和规划，并对项目的可行性进行审核与监管。