德泓观察 | 超大特大城市城中村改造观察系列之一：净地出让如何实现土地一二级联动

引 言

从法理角度看，“净地出让”仍然可以探索实现土地一二级联动。各地可以根据当地的具体情况和实际需要，通过出台地方性法规政策，完善土地政策体系，从而推进城中村改造项目顺利落地实施。从7月21日的国常会以来，超大特大城市城中村改造被频频提及，本轮城中村改造，究竟会成为房地产救市的终极大招？还是高质量城市发展的必由之路？各路专家对此众说纷纭。当前，广州、深圳、武汉等一二线城市的城中村改造工作已经开始稳步推进，郑州航空港区也于近日召开了积极稳步推进城中村改造动员的部署会议。

根据相关部署，城中村改造必须实行净地出让，那么，如何在净地出让的前提下实现土地一二级联动是城中村改造实施落地过程中的重中之重问题。

本轮城中村改造的背景

城中村，顾名思义就是城市中的村落，它是在城市化发展进程中，由于城市建成区或者规划控制区范围不断扩大，原有郊区、旧村落的土地被大规模占用，居民虽然已经失去或基本失去耕地，但仍然实行农村集体所有制的村庄以及社区。为什么在这个时候要提特大城市的城中村改造？因为，当前经济破局的关键在于扩大内需，提振消费。那么，城中村作为能产生一定收益的公益性项目，既是政府要做的改善民生的实事、要事，也可以加快当地资源聚集，人口流动，成为拉动有效需求，促进消费的重要手段。而超大特大城市资源要素集中，示范引领作用强，在超大特大城市做城中村改造，显然比摊大饼，铺摊子的把高速修到村子里，把地铁建在财政收入、人口不足的三四线城市更能快速形成有效投资。

本轮城中村改造必须净地出让

净地出让不是一个标准的经济和法律术语，根据《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）里的描述，净地出让一般要满足以下5个基本条件：

（1）土地权利清晰； 

（2）安置补偿落实到位； 

（3）没有法律经济纠纷； 

（4）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确； 

（5）具备动工开发所必需的其他基本条件；
简单来说，净地出让就是指在土地出让前，该地块已处理好土地产权、补偿安置等经济法律关系，并完成比如七通一平等必要前期土地开发工作。但众所周知，城中村内各类土地用地性质复杂交错，他不仅包括村民宅基地、集体建设用地，还包括一些国有建设用地、历史遗留用地和耕地，改造难度较大。如果必须实行净地出让，根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔２０１６〕４号）规定，只能有土地储备机构完成土储工作，包括城投公司在内的市场主体不得再从事新增土地储备工作，而土储资金来源仅能从国有土地收益基金、土地出让收入等其他财政资金统筹安排。所以，净地出让对当地经济发展水平、年度地方政府债务承受能力以及还款能力都是一个考验。同时，净地出让，也必然会增加开发商拿地成本，对开发商融资、运营能力也是一个严峻的考验。

净地出让，如何实现项目收益的自平衡？净地出让，是否就绝对不能再实现土地一二级联动，二者就必然是水火不能相容吗？

净地出让能否实现土地一二级联动

土地一二级联动常见的法律风险主要是根据《民法典》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令）以及其他相关法律法规规定，目前商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式供应。

但是，在城中村改造中实行“净地出让”，也并不意味着就彻底无法实行土地一二级联动。住建部《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）（以下简称30号文）提出“鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系”。这句话被普遍认为对包括城中村改造在内的城市更新项目的土地一二级联动，提供了新的探索的可能。针对城乡建设管理方面的工作，地方根据实际需要制定地方性法规并不缺乏法理依据。根据《立法法》第八十一条规定“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”

所以，在不超越立法权限、不违反上位法规定、程序合法的前提下，在城乡建设与管理、历史文化保护事项方面，各地是有相应的自主权来完善本地的土地出让政策体系。

各地城中村改造项目“一二级联动”的实践

对于迫切需要资金支持的城中村改造项目，各地也在积极探索一二级联动开发的通道，比如 《云南省建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》第三十七条规定：“强化土地一、二级市场联动管理，适时运用财政、金融等手段，加强对土地市场的整体调控，维护市场平稳运行。”以及延安市在《延安市人民政府办公室关于印发〈延安市城市更新暂行办法〉通知》（延政办发〔2021〕13号），经市政府批准的城市更新项目，应当建立一二级联动的土地连片开发机制。

那么，我们可以看出，在积极推进城中村改造的背景下，在合规的前提下，实现土地一二级联动并不违背净地出让的要求，具体实施的途径大致有以下两种最为典型：

1、协议出让

协议出让本身就属于法律规定允许的土地出让方式，另外需要明确的是，净地出让也并不特指只能通过招拍挂的方式取得土地使用权，协议出让同样是个合法合规的渠道。根据《协议出让国有土地使用权规定》第九条“在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让；但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。”另外，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定“土地使用权出让，没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。”

深圳作为全国首个城市更新立法的城市，在《深圳经济特区城市更新条例》第四十四条规定实施主体可以申请以协议方式取得更新单元规划确定的开发建设用地使用权。

我们可以大致梳理出深圳市城中村改造的流程：首先，在符合城市更新单元规划的前提下，原农村集体经济组织继受单位可以作为市场主体，或者通过公开招标方式，委托的单一市场主体与物业权利人在平等自愿的基础上，完成搬迁补偿协议签订等工作，取得房地产相关权益。这个阶段的协议搬迁工作与政府土储不同的是，政府土储工作从效力看是国家授权，并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。而市场主体介入的拆迁协议，是市场主体在平等自愿的前提下完成的与物业权利人之间的民事约定，不应该归属于行政行为。然后，取得房地产相关权益的该市场主体可以向城市更新部门申请成为城中村改造的实施主体。区城市更新部门与确定后的实施主体签订项目实施监管协议后，才可以对拆除范围内建筑物拆除。拆除完成后，实施主体按规划向政府无偿移交公共用地。其后，实施主体再向政府提出申请，由政府以协议出让方式将土地使用权出让给实施单位。

根据深圳市的城中村改造流程，其实施方式是满足净地出让要求的。土地出让是在政府无偿获得拆除完成的公共用地之后，再以协议出让的方式，将净地的土地使用权出让给实施单位。除了深圳之外，北京、上海对于土地一二级联动也都有类似的表述，比如《北京市城市更新条例》第四十九条“依法采取租赁、出让、先租后让、作价出资或者入股等有偿使用方式或者划拨方式配置国有建设用地，采取有偿使用方式配置国有建设用地的，可以按照国家规定采用协议方式办理用地手续”，《上海市城市更新条例》也规定：根据城市更新地块具体情况，供应土地采用招标、拍卖、挂牌、协议出让以及划拨等方式。

2、土地“带方案”出让

带方案出让，即土地出让前，政府将城市设计、建设工程方案、功能运营、基础设施建设要求等相关条件予以明确，作为土地出让的前提条件，纳入土地出让合同；受让人在取得土地后，必须按照合同约定的条款进行施工建设和经营，落实相关的条件和要求。但有关法规制度都还没有对土地“带方案”出让作出具体规定，具体实施多为各地实践摸索。根据《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发 〔2023〕69号）里第五条“对市政基础设施和标准厂房建设项目，在不违反市场公平竞争原则的前提下， 可在土地供应前，由自然资源主管部门依据国土空间详细规划及土地使用标准核提规划条件，审查建设工程设计方案，按程序纳入供地方案，实施“带方案供应”。”从文件可以看出，带方案供应与协议出让的管理要求一样，在不违反市场公平竞争原则的前提下，土地方式带方案出让是具备合规基础的。《云南省土地储备管理办法》第三十条规定，“探索引导社会资本参与片区综合开发、存量盘活、城市更新、生态修复及土地综合整治，由社会资本与土地储备机构联合开发取得合理回报。”这个办法的出台，实际上也为实现土地“带方案”出让提供了可能。各地实践过程中，浙江的未来社区项目就有成功实施土地“带方案”公开出让的实践，而重庆、沈阳、长春等地都有相应的规定。

综上所述，从法理角度看，“净地出让”仍然可以探索实现土地一二级联动。各地可以根据当地的具体情况和实际需要，通过出台地方性法规政策，完善土地政策体系，从而推进城中村改造项目顺利落地实施。当然，这个过程中首先要加强履约监管，防止隐性债务等违规情况出现。另外，也要加强项目公开、透明，避免出现程序违规，造成国有资产流失等情况的出现。

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