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德泓智库 | EOD模式实践中的问题与对策

精彩原创 2023年7月27日上午11:44

引言

EOD模式是通过项目组织实施方式创新，以生态环境治理提升产业开发价值，以产业收益反哺生态环境治理，实现发展和保护融合共生。自2021年4月26日，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合发布《关于同意开展生态环境导向的开发模式试点的通知》，确定了首批36个EOD模式试点项目。2022月4月28日，三部门再次公布了第二批58个EOD模式试点项目。

在强监管背景下，目前，地方基建建设合规路径已经越来越少，这直接催生了EOD模式大火。但是，EOD模式也不是万能的，更不是所有与环境治理相关的项目都可以采用EOD模式！所以，在实践过程中，我们需要客观甄别，审慎对待。

EOD模式的优势

一、拼盘开发

EOD项目的优势之一是可以多个项目拼盘开发，常见的EOD类型关联产业主要有三类：

1、生态农业、旅游、康养等生态产业开发项目；

2、数字经济、清洁医药、电子元器件等环境敏感型产业集聚区开发项目；

3、光伏+、生物质能利用等清洁能源项目。从以上三个类型，结合当地的资源禀赋。以河南为例，河南省为农业大省，如果地方既没有矿山资源，也没有山川河流等特色资源，可以从其他生态保护领域，导入生态农业、生态康养等生态产业，围绕与一二三产业有效融合发展，可重点打造乡村振兴样板等。

二、政策支持

自去年《河南省“十四五”生态环境保护和生态经济发展规划》文件中提出，要支持生态环境导向的开发（EOD）模式试点等创新发展以来，河南南阳市、漯河市等多个地区就已经开始着手EOD项目的规划实施。同时，平顶山市将EOD模式作为了平顶山绿色发展的主导模式，平顶山市北部山区生态修复保护、开发利用，以及白龟湖环湖生态保护利用等重点工作都将考虑采用EOD模式作为发展的突破口。济源示范区也在近日召开生态环境导向开发（EOD）项目推进会，会议上强调要充分认识实施EOD项目的重大意义，切实增强推进项目的紧迫感，坚定不移走好生态优先、绿色发展之路。结合济源实际，着眼长远发展，提前做好各项准备工作，为济源经济社会高质量发展注入活力。近期，生态环境部黄河流域局在温县召开生态环境部黄河流域生态环境监督管理局座谈会。会议强调，要推进生态环境治理项目与关联产业开发项目有效融合，将生态环境治理带来的经济价值内部化，提升环保产业可持续发展能力，加大美丽河湖建设，促进温县经济高质量发展。

问题与解决对策

两年多来，EOD已经成为生态环境领域热门词汇。值得注意的是，部分EOD项目在实践推进过程中，存在项目质量不高、项目融资落地难等问题。所以，EOD不是一个什么都能装的筐，如果什么项目都想盲目包装成EOD项目，后果很可能弄巧成拙，最终不但解决不了环境问题，还有可能在综合开发时使生态环境遭到二次破坏，这样就严重背离了EOD模式的初衷。

我们要厘清做EOD项目的限制条件，根据当前入库评审和金融机构贷审具体常见问题，我们团队总结了以下几点突出问题和相应的解决对策：

一、环境内容≠环境问题

实践中，很多人认为只要与环境有关的内容就是以“环境为导向”的项目，都能包装成EOD项目，这是对EOD的严重误读。所谓环境导向，突出的是当下人民关切，政府急需解决，而且对生态有可能造成不可逆的严重的环境问题，而不是只要是环境相关的问题就可以。

国办发【2021】40号文就提出，“严禁借生态保护修复之名行开发之实”，因此在选择产业时，重点把握产业与治理二者之间的相互依赖和共融的关系。要将生态环境问题治理目标作为发展基础，考虑产业对环境的依赖性。

二、投资不是越大越好

实践中应客观看待EOD综合打包的落地性，不能一味地追求大项目，应结合实际收益将投资额控制在合理的范围内。根据6号文要求，EOD项目最多可以5个子项目打包一起。地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体，原则上投资总额不高于30亿元。由于生态环境治理的投资额经常达到数亿元甚至几十亿元，能够真正平衡的经营性项目并不容易实现，即使做到资金平衡，可能也是东拼西凑的，其合理性很难得到金融机构的认可，导致项目无法真正落地。所以，在谋划组合项目时应优先选择收益好的关联项目，根据项目收益合理包装内容，控制项目边界，防止投资过大导致资金难以平衡，出现融资落地比例过低现象。

三、关联产业有效融合

EOD的核心模式之一是“产业密切关联”，但这个“关联性”在实践中其实很难准确把握。

由于旅游产品的收益性强，可包装的业态也比较丰富，当前包装的旅游产品很多，但同质化也比较严重，而且真正能落地的太少了。比如，一个河道周边建一个旅游小镇或者较大规模的商业综合体，实际上河道根本就对这个旅游场所没有实质性的影响，只是借河道之名开发产品。那么，这种项目之间的关联度就是很低的。如果是环境和产业互为补充，融为一体，比如桨声灯影里的秦淮河，枕水人家的江南乌镇就是最好的融合共生的例子。

虽然EOD模式在实际应用中面临着许多难点，但其以生态文明建设作为视角和出发点，顺应了我国生态文明建设及城市可持续发展的道路要求。只有坚持生态优先，将生态保护治理与资源、产业融合考虑，才能实现区域的可持续发展。以生态为导向的EOD模式，是在中国经济高质量发展形势下的必然选择，也将是未来主流的开发趋势。

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