德泓观察 | 住建部30号文之后城市更新项目的土地一二级联动能否有所突破？

精彩原创 2023年7月10日下午7:29

继2021年住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科〔2021〕63号）》（以下简称63号文）两年后，7月7日，住建部又发布了→《关于扎实有序推进城市更新工作的通知（建科〔2023〕30号）》（以下简称30号文）。这是两年来，国家层面再一次发布城市更新文件！

一、30号文出台的背景及核心要求

国家层面为什么会再次发布城市更新文件？这就要追溯到63号文的发布。如果我们仔细研究过63号文，就可以看出它其实是中央层面对于实施城市更新行动的态度和要求，也是对城市更新工作中出现的一些“大拆大建、急功近利”问题的纠偏。63号文的出台，对于当时已经按下加速键的城市更新工作，无异于来了一个猛烈的急刹车！

以广州为例，63号文之前，2021年上半年广州城市更新改造土地面积达到2000万平方米，交易金额接近2000亿元；63号文之后，广州无论从项目新增、项目体量、项目推进都出现了大幅下降。

不仅广州，63号文之后，全国的城市更新工作都随着政策的调整、房地产行业的持续下滑，出现了不同程度的“降温”。

大部分投资人都处于要么没钱，要么有钱也不愿意推进城市更新项目的状态，这也导致许多地方项目推进工作困难甚至有些陷入了停滞状态。

在当前经济复苏内生动力尚显不足的情况下，城市更新作为扩大有效投资的重要方式之一，在当下环境下，还需要发挥投资的关键性积极作用。

最近，上海、郑州、杭州等地都纷纷开始加速城市更新的发展，许多地方已经建立了成熟的项目库。

30号文在这样的背景下出台，一方面是延续63号文以来对城市更新工作的基本要求，并再次强调“2255”四道基本红线不容突破；另一方面，也明确了有机更新式的渐进式发展依然是当下城市更新工作的核心内容。

本次30号文，将各地在实践过程中已形成的成熟经验，给予了确认。比如，明确了体检工作作为城市更新工作的强制前置程序，同时还强调在城市更新建设工作中，要发挥规划统筹作用，重视民生目标的实现。但是，城市更新项目能否落地？能否融资？其关键还是在于如何实现一二级联动开发。所以，对于30号文，人们更关心的是：在政策层面，当前土地一二级联动的限制是否会有所突破？

二、土地一二级联动定义、成因与问题

土地一二级联动的定义

土地一二级联动开发并没有规范的定义，它肇始于 90 年代的房地产开发，简单来说就是让一家企业通过土地征收、整理，将土地转变为可出让的熟地，也就是一级土地开发后，再继续完成项目开发建设，最终面向市场出租或销售的一二级联动开发的过程。

土地一二级联动的成因

为什么会有土地一二级联动？一方面，是因为地方政府资金不足，无法完成土地一级整理过程中的拆迁安置、土地储备等各项费用；而另一方面，也在于投资人在进行一二级联动开发过程中，不仅可以大幅降低投资成本，还可以获得土地一级开发后实现的土地增值收益。

土地一二级联动的问题

土地一二级联动的最大问题，其实是直接绑定投资人，绕开了土地招拍挂程序。这种做法有可能会出现的后果是，土地在一级开发后的增值收益都被投资人拿去，但政府却无法获得相应的收益。

在土地财政全盛时期，这不仅会严重影响土地市场的公平性，也会造成国有资产流失，甚至由此还会产生许多社会性问题。比如，《狂飙》里的莽村开发就是这样一个例子。所以，国家层面虽然并没有对一二级联动模式是否违规，有一个统一、清晰、明确的政策法律依据。但是，我国关于国有土地资产管理的所有相关法律法规，其实都已经在明确说明：经营性用地必须经过招拍挂环节！

三、城市更新开发困境

当前，城市更新项目已经严格限制盈利性的土地及房产开发，其公益性的特性越来越突出，大部分项目更强调基础设施建设与公共服务。

尤其在房地产政策调整后，以往的土地财政其实已经难以为继，各地土地出让收入不断下滑，土地频频流拍、底价成交的情况更是比比皆是。之前，土地一级开发与土地二级开发之间所存在的巨大套利空间的基本逻辑，已经发生了根本性改变。

而且，城市更新项目，尤其是涉及拆迁的老旧小区改造、历史街区的城市更新项目，存在前期投资成本高、开发难度大、回收周期长等问题。

如果不能实现一二级土地联动开发，社会资本仅靠一级土地开发根本无法实现收益自平衡。并且，即使有不计成本的社会资本想参与类似城市更新项目，在没有获得土地一二级联动开发之前，他也无法通过土地抵押增信获得金融机构的融资支持。所以，土地一二级联动的问题如果不解决，就无法激起投资人参与到城市更新改造工作中积极性。

四、各地寻求政策突破

这两年来，城市更新行动进度已经严重放缓，许多项目迫切需要资金支持。

在此背景下，一些城市开始主动寻求政策突破，有些地方已经出台了地方性法规，来完善土地政策。当然，大多数城市虽然并没有明确提出一二级联动的说法，但他们已经对城市更新项目中出现的难点问题，给出了相应的解决办法。

比如，深圳是第一个实现城市更新立法的城市，其后，上海和北京都已经跟进。据笔者了解，郑州市也已经在研究起草《郑州市城市更新条例》。

其他城市，像南京、重庆、长沙、长春等，他们也都在坚决守牢“2255” 底线标准的前提下，对资金无法平衡但确需实施城市更新的项目，在土地政策上去积极探索 “协议出让、定向挂牌、带方案出让”等的方式。延安市在《延安市人民政府办公室关于印发<延安市城市更新暂行办法>通知》（延政办发〔2021〕13号）中，甚至已经明确规定了：“经市政府批准的城市更新项目，应当建立一二级联动的土地连片开发机制。”

通过这些地方上的积极探索，未来相信肯定会形成一批成熟的经验，这些成熟的经验就可以进一步推进城市更新项目的创新。