德泓观察 | 国常会后，下半年财政会有哪些政策措施，力度会有多大？

精彩原创 2023年6月19日下午8:29

本文重点概览
1、展望接下来财政增量政策，我们也需要清醒地认识到，在严防地方债风险和财政纪律的前提下，最终财政增量政策的力度究竟有多大，现在仍存变数。具体原则定调还要等到7月政治局会议后才能确定，我们认为对强刺激的政策不宜抱过高的预期。
2、预计今年的政策性金融工具应该会在三季度发力，填补专项债发行后的空白。整体预估的话，全年额度在5000亿——8800亿之间。
3、接下来，中央有可能会出台督促地方加快专项债的使用的相关政策。专项债发行依然要继续探索限额边际空间增量的可操作性，继续盘活使用结存限额，同时，需要提前下达明年部分专项债额度，作为增量政策的考虑范畴。
4、化解债务风险：适当上调地方政府债务率预警线，延长地方政府隐性债务化解时限，设立金融稳定基金。

6月13日央行进行了20亿元的七天期逆回购操作，中标利率从2%下调到了1.9%，接下来，LPR下调基本已成定局。本次降息操作，从本质上来说，信号意义大于实际效果。四月份以来，各项经济数据如CPI、PPI，叠加年轻人失业率不断走弱，虽然长远看，经济向好趋势依然稳固，但很明显，当下经济恢复的内生动力仍然不牢固，整个市场情绪也在观望是否会有稳增长的政策来托底经济？所以，这次10个月以来首次调整政策利率，传递的第一个信号就是——政策端告别观望期，货币政策首先开始转向，风向标意义明显！

为什么选择这个节点降息？

顶层态度的转变应该是从6月7日，央行行长在上海指导工作时候提出来的“下一步将加强逆周期调节”。而仅仅两个月前，我们还在提“跨周期调节”。“跨周期”与“逆周期”虽然一字之差，但是关注点却不同。跨周期关注的是中长期结构性变化；而所谓逆周期调节，就是要通过短期政策工具保持经济平稳发展，完成托底目标后即可退出。

但是，为什么选择这个时候降息呢？

01 、稳定市场预期

这个时候的降息首先是在回应市场普遍关切，提振信心。因为越拖，可能还会把市场上干事创业的积极性给耗尽，毕竟哀莫大于心死。之前，有专家预测到三季度才会降息，这次选择6月13日这个时间点，已经比市场预期更为提前！而且，这也看出当前政策快速出手的急迫性。所以，这次降息不是既有的计划安排，更有可能是应对当前经济形势的临时之举。

02、疏导货币传导，支持实体经济

虽然，近两个月的社融和信贷数据不振，但目前市场上真正的问题不在于缺钱，而是存在用低利率融来的钱，转手通过存款、理财套利，最终钱都在空转，流不到最缺钱的实体经济。当下，迫切要做的是解决资金到实体的传导路径，避免资金套利，降低企业经营成本，全力支持实体经济发展。

下半年是否会有强力财政政策？

所有人也都明白，单单靠货币政策的降息是不够的。降了一次，市场会观望是否接下来还会有第二次？所以，后续必然需要财政、货币、产业政策相互协同，尤其是需要基建加码投资，才能真正发挥稳定经济的效力。

16号国务院常务会议研究推动经济持续回升向好的一批政策措施，推动经济持续回升，同一天国家发改委新闻发布会透露出推动能源、水利、交通，冷链物流包括新基建等基建项目建设。可以看出，在逆周期调节过程中，基建投资依然是不容忽视的“压舱石”。

这里要特别注重的是，新能源汽车发展的重要性。在告别地产、土地财政的新时期，新能源汽车发展的快慢已经直接关乎新旧动能转型的成败。因此，未来配套的居住区、公共区域等重点区域充电基础设施建设，有可能会成为发力的重点。

展望接下来财政增量政策，我们也需要清醒地认识到，在严防地方债风险和财政纪律的前提下，最终财政增量政策的力度究竟有多大？现在仍存变数。具体原则定调，还要等到7月政治局会议后才能确定。我们认为，对强刺激的政策不宜抱过高的预期，去年7-8月的政策力度应该是一个很好的参照。

因此，我们对三项最值得期待的财政政策做一个分析与预测：

01、政策性金融工具

政策性金融工具不会推升赤字，相比专项债投放领域更大，而且还能为资金不足的专项债项目做资本金搭桥，发挥杠杆作用、扩大有效投资。

政策性金融工具在去年各地基建投资已经发挥了重要的推动作用，那么接下来新一轮的政策性开发性金融工具出台的时间、额度与发行节奏会怎么样呢？

对照去年来看，从去年8月24日开始，国务院常务会议提出“在3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再增加3000亿元以上额度，全年落地政策性金融工具超过7000亿元”。那么，预计今年政策性金融工具应当也会在三季度进行发力，填补专项债发行后的空白。预计全年额度，会在5000亿——8800亿之间。

02 、专项债

专项债券改革以来，至今已历时4年。对地方政府而言，专项债在有效解决地方资金困境的同时，付息的压力也在逐日增加。今年，专项债发行虽然前置，但从4月开始，地方财政因为日益紧张的流动性偿付压力，发债意愿已然不强，发行节奏有所放缓。考虑到1.6万亿元专项债额度已于5月中旬下达至各地，预计三季度会迎来发行高峰（具体看笔者前作《经济复苏放缓，三季度专项债是否迎来发行高峰》），接下来专项债的走向，我们从去年5月开始看：

01、5月30日，全国财政支持稳住经济大盘工作视频会议，“确保今年新增专项债券在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕”。

02、8月18日，国常会提出“依法盘活地方专项债限额空间”。

03、8月19日，财政部将研究指导地方用足用好5000多亿元专项债地方结存限额。

04、11月又提前下发了2.19亿元提前批额度

所以，虽然专项债去年新增额度只有3.65万亿元，尚不如今年的专项债发行额度高，但是去年最终专项债合计发行量应该是在5万亿元之上。那么，今年需进一步用好、用足专项债，至少真实发行规模不应该发生大幅下降。

接下来，中央有可能会出台督促地方加快专项债使用的相关政策。同时，专项债发行还需要继续探索限额边际空间增量的可操作性，继续盘活使用结存限额，以及将提前下达明年部分专项债额度，作为增量政策的考虑范畴。预计今年下半年专项债真实发行额度，会达到1万亿-1.5万亿元之间。

03 、出台支持化债的增量政策工具

今年以来，无论是政府工作报告还是政治局会议，亦或是《求是》等杂志的专栏文章，都对“加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务”的表述没有丝毫放松。而且，今年政府工作报告也曾提到“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构”。所以，限制财政政策效能进一步释放的最大因素来自对地方政府债务管理和隐性债务的防范。

对于这点，中国财科院研究员赵全厚在6月15日的一次会议中提到了三点化债建议：

（1）适当上调地方政府债务率预警线

（2）延长地方政府隐性债务化解时限

（3）设立金融稳定基金

可以看出，上调债务率预警线，其目的是进行更多债务置换。毕竟，通过债务置换，将隐性债务置换成法定债务，是最有效地化解隐债方式。赵全厚谈到，因为疫情影响，地方财政支出压力大，可将隐性债务化解的时限顺延三年。考虑到财科院是财政部的研究机构，赵全厚提到的三点建议能否会被列入接下来的一批政策措施里，我们拭目以待。

目前，经济转型大势已不可逆转，在这个过程中要想彻底改变过去粗放的增长方式，实现经济的高质量发展，就要有久久为功的定力。所以，今年年初整体经济目标的制定都体现出谨慎与克制，转型期间阵痛在所难免。接下来，国家的一批政策措施相信还是会以推动社会预期稳定和内生动力修复为主，而不会是一剂猛药。