专项债｜前期谋划过程中出现的问题与对策
根据日前稳经济一揽子措施的要求，专项债的发行速度明显加快，据统计，截止今年5月份。专项债发行已经达到3.32万亿元，与去年同期2.55万亿元相比，今年专项债发行速度明显加快。根据各地已披露的专项债发行计划，可以预计今年6月，单月新增专项债额度很有可能会破历史新高。之前，单月新增专项债额度最高是9980亿元，而今年6月份专项债实际发行规模可能会超过1万亿元。
一、专项债券快速增长的原因
专项债的发行增速背后除了是作为基建投资重要资金来源的原因之外，深层原因还有两点：
1、不增债务、风险可控
当前，监管部门对地方隐性债务的管控并没有丝毫放松，各地政府融资渠道受限的情况下，专项债是以能够产生一定收益的公益性项目为基础，以未来收益能够偿还债券本息为前提，项目本身具备收支平衡的特点。所以专项债融资不会列入政府隐性债务，是地方政府合规、有效、低成本融资，发展经济的重要工具。
2、专项专用、快速见效
专项债券项目是国家政策鼓励和引领的领域，对于缺乏收益，低效重复的基建投资，专项债是不会参与的，专项债所支持的项目一般要求具有未来现金流的确定性，最低限度是惠民生、补短板，是社会真实需求的建设内容，例如重大基础设施建设、新型基建、新型城镇化、农林水利和生态环保等。
二、当前发行过程中存在的问题
1、项目前期谋划准备不成熟
部分地市、县区受专项债申请额度的影响，为了能为当地争取到更好的发展机会，在项目前期谋划还不够充分、成熟的情况下，仓促包装上报项目，有些项目立项、用地、规划、环评等前期工作还不够完善，就仓促立项申报。这些项目一旦进入到实施阶段，就出现了落地难的问题。此外，在项目储备、申报清单中有不少项目开工时间是债券发行当年，这个时候前期工作还没完善，半年内项目就要满足资金需求，就要开工，不符合实际建设项目的逻辑。
所以，这几年我们也看到出现专项债资金闲置、挪用、甚至违规的情况时有发生，湖北省20年的审计就发现当年有44.38亿的专项资金没有及时使用，增加利息负担达到1.66亿元。
2、项目收益不足，偿债来源单一
专项债券发行要求项目是具备一定收益的公益性项目，还债资金来源通常为项目对应的政府性基金或专项收入，通常来说，政府性基金收入的85-90%都是来源于土地收入，在当前土地财政模式已经不可持续的情况下，如果项目本身造血功能不足，比如水利、生态环境等没有相关收入的项目，那就需要前期提前谋划，才能满足债券发行要求。
3、项目分散，不能持续发力
专项债的原则之一是集中力量做大事，从而发挥债券资金快速起效的拉动经济作用，但是目前还存在一些总投资额不足1亿元的项目，这些项目不仅抗风险能力不足，还加大了管理难度，同时也不能起到专项债应有的快速拉动经济之效。
此外，专项债项目是可以按年度资金需求持续申报，但是有的发行主体对专项债发行政策不够了解，或者不熟悉后续管理，放弃了申报机会，白白丧失了合规使用资金的机会。
三、专项债前期谋划的建议与对策
1、充分做好前期谋划、优选项目、拓宽收益来源
做好专项债发行的事前规划，把专项债券工作常态化，积极深入挖掘符合专项债券要求的项目，提前做好前期土地、规划、立项工作，确保项目能够根据需要随时上报。
对于专项债重点支持的领域，比如水利、生态环境等国家重大战略项目，项目如果没有明显的收益，要充分挖掘项目自身及相关配套工程和附属工程的收益，或者通过打包的方式，挖掘区域内具有产业关联性，且具备收益的项目，拓宽项目收益来源。例如水利项目本身不产生收益，可以与相邻区域停车场项目打包申报；产业园区基础设施没有收益，可以与园区内停车场及充电桩打包申报。
2、制定考核目标，建立绩效评价机制
由发改部门牵头，会同财政部门、各相关行业主管部门，对于已发行的专项债项目，建立项目全生命周期的管理机制，主要对已发债项目支付进度、资金需求额度和发债额度等方面制定考核目标，实施定期绩效评价，对于绩效评价得分较高的地区，未来专项债额度可以进一步倾斜。
3、制定申报工作操作指导说明
由于专项债项目申报的信息填写要求高度的认真、谨慎、这要求在申报工作中，要对工作各个基础环节，尤其是信息填报高度重视，这包括申报条件、支持领域、申报程序、信息填报要点等，都建议编写详细的操作指导说明，否则都有可能因为细节问题导致申报不成功。同时还要考虑开工时间、专项债资金需求、前期工作情况等指标，要形成资金实际支付进度与建设进度相符合的内在严谨逻辑关系。
作者：高级研究员 刘鹏
编辑：吕彤彤
审核：胡斌
联系电话：0371-8655 3327
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